Das Trojanische Gesetz

Im nordrhein-westfälischen Landtag findet am Donnerstag eine Expertenanhörung zum geplanten Kulturfördergesetz statt. Kulturministerin Ute Schäfer preist die umfassende Neukonstruktion der Unterstützung von Kunst und Kultur unablässig als großen Wurf. Sie tut gut daran: An Krafts Kabinettstisch braucht die Kultur vor allem gute PR.

Im Antrag auf ein Kulturfördergesetz (KFG) von SPD und Grünen im Mai 2011 fand sich – verklausuliert als juristischer Prüfauftrag – eine spektakuläre Idee: Ein haushaltsrechtlich garantierter Sockelbetrag für Kulturausgaben der Städte. Pi mal Daumen um die drei Prozent des jeweiligen Gesamtetats wollten die rotgrünen Kulturpolitikern am liebsten festschreiben.

Ausgangspunkt der Überlegungen: In Nordrhein-Westfalen leisten die Kommunen rund 80 Prozent aller Kulturausgaben. Durch Strukturwandel und Finanzkrise sowie Misswirtschaft über Jahrzehnte ist der Verschuldungstacho vieler Städte zwischen Rhein, Ruhr und Lippe aber nicht nur am, sondern bereits weit hinterm Anschlag. In dieser Situation darf die formale Haushaltsaufsicht in den Regierungspräsidien für die – laut Gemeindeordnung – „freiwillige Leistung“ der Kulturförderung erst dann Geld genehmigen, wenn alle pflichtigen Aufgaben der Kommune finanziert sind. Das war und ist oft nicht machbar; mit teils dramatischen Folgen für Freie Szene und Einzelprojekte, aber auch für die Einrichtungen der öffentlicher Hand, also Bühnen und Bibliotheken, Museen und Musikschulen. Die „Sockel“-Idee sollte der lang ersehnte Befreiungsschlag für die Kulturfinanzierung in NRW werden – und der große Clou des KFG.

Davon ist im vorliegenden Entwurf keine Rede mehr. Von vornherein gab es – deswegen der Prüfauftrag – juristische Hürden, auch in der Verfassung. Sie zu umgehen wäre allem Anschein nach aber möglich gewesen, wenn die Landesregierung sich zu einer Änderung der Gemeindeordnung hätte durchringen können. Die soll gescheitert sein am Widerstand des Finanz- und vor allem des Innenministeriums, das in NRW auch fürs Kommunale zuständig ist. Auf den ersten Blick. Auf den zweiten wird schnell klar: Hätte die Ministerpräsidentin des Landes diese Änderung gewollt, hätte es sie auch gegeben – Hannelore Kraft wollte sie offenbar nicht. Den großen kulturpolitischen Wurf hat die Regierungschefin so höchstselbst verhindert.

Das Gesetz ist mit Vorwort, Begründung und Anhang insgesamt 73 Seiten lang (bis vor ein paar Wochen waren es noch 105). Sein politischer Kern besteht allerdings aus nur zwei Grundgedanken; beide finden sich schon auf den ersten Seiten, in der für Gesetzentwürfe üblichen Einleitung. Der eine eröffnet – nach der obligatorischen Problem-Beschreibung – den Abschnitt mit der Überschrift „Lösung“. Er lautet:

„Um die Wahrnehmung des Verfassungsauftrages unter veränderten Bedingungen auch in Zukunft sicherzustellen, erscheint es notwendig, für die Kulturförderung durch Gesetz eine verbindliche und verlässliche Grundlage zu schaffen.“

Hier scheint die oben erwähnte kommunale Schuldenkrise durch. Der zweite findet sich bei den Kosten der geplanten Neuregelung:

„Dieses Gesetz begründet keine subjektiven Rechte Einzelner, insbesondere keine Ansprüche auf Landesförderung. Es ergeben sich keine zusätzlichen Kosten für den Landeshaushalt.“

Diese Aussagen kann man exemplarisch verstehen: Als kulturpolitische Leitgedanken der beiden Frauen im Kabinett, die für das KFG maßgeblich sind. Und sie lassen sich der Kulturministerin Ute Schäfer einerseits und ihrer Regierungschefin Hannelore Kraft auf der anderen Seite auch problemlos zuordnen.

Das letzte Rudiment der großen Ambition vom kommunalen Kultursockel für schuldengeplagte Städte ist der §30, mit dem schlichten Titel Fördervereinbarungen. In der 50 -seitigen Begründung zum Gesetz werden dazu drei Varianten von Verabredungen aufgeführt, die das Land künftig mit solchen Einrichtungen in Städten und Gemeinden treffen kann, deren Bestand durch die Finanznot ihrer Träger-Kommune bedroht ist. Sie liegen formal irgendwo zwischen dem sonst üblichen Verwaltungsakt eines Zuwendungsbescheides und einem regulären öffentlich-rechtlichen Vertrag, böten also übergangsweise größere Finanzierungssicherheit, allerdings ohne einklagbar zu sein. Das könnte hier und da die allerärgste Not lindern und eventuelle Schließungen verhindern. Kritisiert wird aber auch aus den Reihen der Regierungsfraktionen im Landtag, dass diese Möglichkeit nur kommunalen Einrichtungen offen stehen soll. Freie Träger, deren Bedeutung für die Kultur im Land an anderer Stelle im Gesetz geradezu demonstrativ betont wird, sind ausdrücklich nicht erwähnt. So oder so: Über Nothilfe im Einzelfall geht das alles nicht hinaus.

Es gibt noch mehr zu bemängeln, im Kleinen wie im Großen, und nicht alle Kritik ist geschmäcklerisch. Trotz der Defizite äußern sich viele Vertreter der Kulturszene in öffentlichen Diskussionen wie informellen Gesprächen ziemlich wohlwollend über das Gesetz. Viele Hoffnungen, nicht nur der Freien Szene, ruhen auf der Vereinfachung formaler Abläufe bei Antrag und Nachweis von Mitteln, auf mehr Flexibilität bei Mitteleinsatz und Abrechnung, also auf insgesamt mehr Zeit für Kultur durch weniger Aufwand für Bürokratie. Das muss sich zwar erst noch in der Praxis erweisen, wäre aber in der Tat ein großer und lang ersehnter Fortschritt.

Ein echter Zugewinn könnte auch das Instrument werden, das vor allem Kulturministerin Ute Schäfer nicht müde wird zu preisen: Der Kulturförderplan. Er soll für jeweils eine Legislaturperiode, also die vollen fünf Jahre nach einer Wahl, Ziele und Schwerpunkte der Förderung durch das Land festlegen. Empfänger, aber auch Kulturverwaltungen im Land würden Planungssicherheit gewinnen, und zwar über das jeweils laufende Haushaltsjahr hinaus. Das bedeutet de facto zwar nicht viel mehr als die Rückkehr zum früheren Zustand, wo Verpflichtungsermächtigungen die Kontinuität der Förderung auch im Etat wasserdicht machten. Aber: Immerhin das.

Doch auch hier lohnt ein zweiter Blick. Landtagswahlen fanden in NRW zuletzt immer im Mai statt. Bis eine neue Regierung gebildet war, begann die Sommerpause, ein Haushalt mit ihrer Handschrift wurde meist erst im folgenden Frühjahr vorgelegt. Einen neuen Kulturförderplan wird es nach einer Wahl sogar ziemlich sicher nicht vor dem Sommer des Folgejahres geben. In der Begründung zum Gesetzentwurf findet man dafür eine pragmatische Lösung. Der Plan soll trotzdem für fünf Jahre gelten – so wäre die „Übergangszeit“ nach einer Wahl mit abgedeckt. Was allerdings bedeutet, dass jede neue Regierung noch mindestens für ein Jahr den Plan ihrer Vorgänger ausführen würde – oder müsste?

Der Kulturförderplan hat eine zweite Ebene – in der zeitlichen Systematik

Ihre wahre Kraft könnte die Regelung schon sehr bald entwickeln: Spätestens 2016 müssen die Bundesländer auf die Schuldenbremse treten, die dann ab 2020 laut Verfassung eingehalten werden muss: Keine Kredite mehr, nirgends. Dazwischen, voraussichtlich im Mai 2017, findet in NRW die nächste reguläre Landtagswahl statt. Das zugehörige Szenario: Beschließt das Parlament noch in diesem Jahr das Kulturfördergesetz, könnte 2015 der erste Kulturförderplan stehen. Er würde – auch laut Mittelfristiger Finanzplanung – den aktuellen Etat mindestens fortschreiben und wäre dann über die Landtagswahl 2017 hinaus gültig, also bis 2018. Der nächste Kulturförderplan würde dann erst zusammen mit dem Haushalt für 2019 entwickelt. Bis dahin werden viele Ressorts schon so manche Million wg. Schuldenbremse eingespart haben (müssen). Die Kultur laut Plan nicht. Es gäbe dort also Nachholbedarf – aber will gerade eine neue Regierung sich den öffentlichen Aufschrei leisten, den eine drastische Kürzung in einem recht kleinen Kulturetat schon zu Beginn einer Legislatur auslösen würde? Wohl kaum. Auf diesem Wege könnten die aktuell 180 Millionen Euro möglicherweise auch über die Schuldenbremse hinweg, irgendwie …

Mittelsicherung durch öffentliche Aufmerksamkeit

Ute Schäfer hat vermutlich aus ihrem Debakel 2013 Lehren gezogen. Nach den gewonnen Neuwahlen war die Ministerin von ihrer Regierungschefin mehr oder minder offen genötigt worden, den Kulturetat zu kürzen. Und zwar um exakt jene 12 Millionen Euro, um die er in den beiden Vorjahren – auch mit Blick auf das bereits anvisierte Kulturfördergesetz – gerade erst erhöht worden war. Danach hat Schäfer ihre Strategie verändert und betreibt nun Mittelsicherung durch maximale Aufmerksamkeit.

Das konnte man schon bei einem anderen Prestigeprojekt ihres Hauses erleben, dem „Theaterpakt“. Den unterschrieben die Ministerin und der Städtetag vor einem Jahr mit einem Riesen-Tamtam. Von einem „Meilenstein“ bei der Rettung der nordrhein-westfälischen Theaterlandschaft war die Rede; gefühlt standen wir ganz kurz vor der Rettung der abendländischen Kultur insgesamt. Tatsächlich enthielt die Vereinbarung aber keine einzige Neuerung und auch nicht einen Cent mehr als jene viereinhalb Millionen Euro, die das Land zu diesem Zeitpunkt bereits seit zwei Jahren zusätzlich an die Stadttheater überwiesen hatte. Doch die öffentlichkeitswirksame Inszenierung des Nicht-Fortschritts nach immerhin zweijährigen Verhandlungen im Oktober 2013 verfehlte ihre Wirkung nicht: In jenem Herbst, in dem die Ministerpräsidentin auf der Suche nach neuen Streichkandidaten gerade wieder mit dem Rotstift durch den Landesetat geisterte, blieb die Kultur verschont.

Das könnte mit dem KFG jetzt wieder so sein. An der Kulturförderung des Landes wird das Gesetz nicht viel ändern – finanziell sowieso nicht. Doch das ganze Drumherum und der öffentlich demonstrierte Wille zur Bestandssicherung haben der Kulturpolitik dieser Landesregierung so viel mediale Aufmerksamkeit beschert, dass ein Zurückfahren der Mittel zumindest vorerst kaum öffentlich zu erklären wäre. Dann hätte das Gesetz etwas von einem Trojanischen Pferd – und die Kulturmninisterin ihre wahre Streitmacht in den Tiefen des langen Textes ziemlich gut versteckt. Anders als im antiken Stadtstaat stehen ihre Gegner in NRW allerdings vor allem in den eigenen Reihen.

(Dieser Text ist in leicht veränderter Form bereits in den Kulturpolitischen Mitteilungen 146 erschienen, dem aktuellen Quartalsheft der Kulturpolitischen Gesellschaft e.V.)

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Über derkulturpolitischereporter

Peter Grabowski ist der kulturpolitische reporter in NRW und drum herum
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